原创 征汉年 王小刚 人民法治
必要的行政执法管理，
是保证种子市场
良性有序发展的重要条件。
春种一粒粟，秋收万颗子。种子历来是农业生产中不可或缺的非常重要的生产资料。在2020年年底中央经济工作会议上，习近平总书记专门提出要解决好种子的问题。
小小“一粒种子”中，到底有什么问题，需要中央层面的关注呢？从发出的新闻通稿看，中央更多关注是种质资源和育种技术的问题，并居安思危、未雨绸缪，提出立志打一场种业翻身仗。在改革开放的大潮中，种子市场的全面开放要相对略晚些。以2000年种子法颁布实施为标志起点，仅有20年时间。在此之前，则是计划经济时代的“全封闭”状态，以及市场经济条件下，国有种子公司的“半封闭”经营。
封闭状态下的国家种子管理制度，是历史的产物，也作出其历史阶段的贡献。然而“温室里的种子，总是经不起寒冬的考验”。随着加入WTO，中国种业市场不断开放，美国、以色列的种业巨头们纷纷进入中国，中国种业的技术短板和经营短板被不断放大。杜邦、孟山都等“洋种子”来到中国后，不断扩张，并在20年时间里几次掀起并购潮。除了水稻、玉米等主要粮食作物“坚守阵地”之外，豆类、蔬菜、花卉、林木等领域的种子，几乎“全面失守”，大量依赖国外品种。
种子虽小，问题却大。技术先进、产量提升明显的作物新品种在带来丰产增收的同时，也带来了粮食安全、农业安全，甚至是国家安全的隐患。种子的战略地位很重要，甚至在网络上曾有“一克种子一克金”的说法。此前，江苏盐城检察机关就对向国外间谍组织提供种质资源的全国农业种子领域首起间谍案提起公诉。种业主导权的丧失，在特定条件下，极易引发粮食危机。当前阶段的中国种业，存在诸多短板，不过，相比较育种技术和市场经营上显而易见的短板，中国种业“法治”上的短板，却往往被忽视。
技术的发展依赖于市场，而市场的健康则深深依赖法治。中国的种业市场上，技术的落伍与“法治”的落伍同时存在，且后者有过之而无不及。由于种子研发培育周期长、耗资高、风险大，法律对植物新品种专利保护力度不足，加之种子技术规范、评价标准不健全，国内育种企业，特别是民营育种企业大多不愿在新品种研发上投入充足的资金和资源，更多是中小微企业的“借鸡下蛋”、私繁滥制、无序竞争。现实中自主创新能力不足，整体竞争力低下，“挂羊头卖狗肉”的骗补现象时有发生。种子商品交易中假冒伪劣、虚假广告、套牌侵权现象也是层出不穷、纠纷不断，大大小小种子商充斥城乡，鱼龙混杂，甚至以惠农惠民的旗号坑农害农。种子领域的危害后果显现具有滞后性特点，问题发生往往是在几个节气之后。作为行政主管的农业、林业部门事前监管的缺失，屡屡被动执法，且常与质量监管、市场监管部门相互推诿。开展的治理打击种子领域制假售假专项行动，也有治标不治本之嫌疑。因为缺乏辨识能力而遭受损害的农民，一旦走上诉讼维权渠道，便是“漫漫长征”，最终往往因为举证能力不足，只能“哑巴吃黄连”。
法治的短板、市场的混乱，极大挫伤了企业的创新积极性，让国内不少优秀的种子生产经营企业，对新品种的研发培育“望而却步”，对进军下游交易市场“望洋兴叹”，让拥有技术优势和经营优势的国外种业巨头在中国市场中渔翁得利，立于“不败之地”。让种子产业回归战略性基础产业地位，打一场种业翻身仗，除了技术上的攻关和产业化应用之外，还需要法治力量的同步跟进、全程护航，促进中国种子产业的健康可持续发展。
目前，我国种子法律法规体系已初步成型，建立起以种子法为核心，知识产权法律、产品质量法与消费者权益保护法为补充，植物新品种保护条例、《农作物种子生产经营许可管理办法》等予以配套的“种子法体系”。这无疑会为种子市场的建立与规范化发展，起到良好的促进作用。种子市场从业人员和种子行业管理人员的专业化队伍建设，对于种子市场的规范化运作也具有重要意义，现实中种子相关恶劣案件逐年下降的趋势线也是对此的有力注脚。
为了实现市场的充分竞争，促进产业主体多元化，我国在种子生产经营的准入门槛上“一降再降”，非主要农作物和林木种子的生产经营基本实现了“零门槛”。然而，新种子的研发、培育和药品的研发一样，周期长、耗资高，且易受自然因素影响、风险大，没有雄厚的财力，无法支撑起庞大的研发费用，而一旦出现方向性的错误，则前期投入便“打水漂”。降低准入门槛，种子企业“遍地开花”，为种业市场主体引入新生力量、注入新鲜血液，却也带来“劣币驱逐良币”的问题。一些投机性强中小企业，并不持久关注基础性、战略性的研究，而是选择在市场上“打游击”，玩起“新瓶装旧酒”的把戏，将自身的“资源”不断“变现”，而少数大公司企业凭借暂时的技术优势和信息不对称优势，利用种子新品种审定制度，在市场上“借以续命”，而一些本可以培育优质新品种，而资历不够的企业，却被“拒之门外”，或不得不成为“资源垄断者”的附庸，“借壳上市”。
种业技术创新体系需要法治的守护。在立法上重新审视和优化现有种子生产经营许可制度、品种选育审定制度和新品种保护制度，是十分必要的。减少恶性竞争，推动良性发展，用法治守护创新，引导产学研共同进行基础性、前沿性的科学研究。
市场竞争的过度自由，会产生垄断或紊乱，单纯依靠市场主体的自律，无异于“痴人说梦”。种子是商品，但区别于一般的商品，在于其强烈的安全属性和公共属性。种子在生产中可以数十倍、上百倍倍增，要么不出问题，出了问题便是大问题。近年来各地屡屡出现的“种子事件”，无一不是地方政府执法监管上的“长期放任”所导致。简政放权是保证种业市场活力的条件，但“放权不等于放纵”。必要的行政执法管理，是保证种子市场良性有序发展的重要条件。种子市场的成长成熟，依赖政府有形的手，通过法律法规规制，塑造良好竞争秩序。
对种子市场而言，政府“有形之手”有五根手指，农业部门、林业部门、质量监管部门、市场监管部门以及有着“半官方”属性的种子种业协会。在前期改革中，林业部门划归自然资源，山水林田湖草统一管理，与农业农村部门分而治之；质量监管、市场监管虽合二为一，但无论在法律框架和组织结构上，都并未能够实现真正融合；各地种子种业协会也并无直接行政管理与执法功能。
和“九龙治水”一样，“五根手指捏不住一粒种子”的一个重要原因在于监管者的缺位，农林部门是种子行业主管机关，质量、市场部门是重要监管部门，行业协会是桥梁纽带。五根手指应该紧紧握成一个拳头，而不是“指间流沙”，放任自流，或者是相互推诿、互相扯皮，甚至有少数执法者与假冒伪劣经销商结为“利益共同体”，狼狈为奸，坑农害农。
法令不严则不治，法的生命力在于违法必究。市场上屡见不鲜的假种劣种和套牌种，根本原因在于执法不严所带来的违法成本过低。种子法等规定要求，经营者应当建立和保存经营档案，记载种子来源、数量、销售去向、销售日期等，并明确了具体的保管期限，确保档案记载信息连续、完整、真实。但实践中，真正有效记载并保证可追溯的，寥寥无几。根据规定，农业、林业主管部门可以处至少二千元、最高不超过二万元的罚款。但各地大大小小的违法经营者中，真正被罚的屈指可数。因为追溯机制未能真正建立，导致一旦出现假冒伪劣现象，也无法查清原因，只能归咎于“天灾人祸”。
除了行政上的监管，种子协会在制定行业规范、建立行业标准、促进行业自律、维护行业信誉上的作用，也是不可或缺的，是行政监管主体与市场主体之间的“中间层”，对于促进种子行业诚信体系建设，推进种子产业现代化具有重要促进作用。
市场上“滥竽充数”的种业经营者大行其道，损害的不仅是农民的利益，还有正规经营的从业者及其上游的种子制售和研发企业，最终损害的是整个种子产业链条，使得我国种业竞争难以摆脱低端、无序的状态。
执法上的缺失，也会像投影一样显现在司法上，引发各种各样的诉讼。现有刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼制度，在种子领域违法犯罪，以及对种子侵权、种子违约行为等建立了多元救济渠道。但司法实践中，仍有不少颗粒无收的农户，因为缺乏诉讼能力和证据意识，以及经不起长时间的诉累，而不得不成为违法行为的牺牲品。
为帮助弱势群体依法维权，我国建立了支持起诉、法律援助等制度。相关机关、社会团体、企业事业单位对制售假冒伪劣种子等坑农害农行为，都可以支持受损害的老百姓向人民法院起诉。
此外，民事诉讼法在2012年和2017年两次修改中用两款条文，先后创设了我国的民事公益诉讼和检察机关提起民事公益诉讼制度——对侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院起诉。在前者缺位的情况下，检察机关也可以提起公益诉讼。2013年修正的消费者权益保护法，也作了相应明确。
除了民事公益诉讼，我国还建立起检察机关“一元化”的行政公益诉讼制度，对违法履职或不履职行为，检察机关可以向行政机关提出履职建议，促进依法行政，直至将政府机关作为被告起诉到人民法院，承担败诉责任。例如，在前述种子生产经营者的档案建立与保存问题上，检察机关即可以建议不作为、不履职的农业、林业部门采取行政处罚等执法措施，建立种子经营的追溯机制。
种子是农耕的基础，但种业发展的思路和理念绝不能停留在农耕时代。从种子大国向种子强国的转变，不仅需要科研能力的提升和市场体系的完善，更需要种子领域国家治理体系和治理能力的整体跃升，这些都依赖于法治。“法治”应当成为中国种业的核心竞争力。当下，我们已经初步建立起相对科学的“种子法系”，问题的关键在于严格执法，并建立高效的司法救济渠道，促进种业健康发展。同时需要深入开展法律的宣传，在人们心中播下法治的“种子”，在全社会形成种子安全氛围，促进全民守法，这是打好种业翻身仗的必要前提和重要方法。
